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2005  서울9급 행정학 쟁점  <지방행정 분야>

                                                                        2005 서울9급 문풀 특강용 (김중규)

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김중규행정학아카데미

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☻ 쟁점1  딜런의 법칙과 홈룰의 법칙

  (1) 자치권에 대한 입장에는 두 가지가 있다. 딜런의 법칙과 홈룰의 법칙이 그것인데 이들 모형은 미국 주의회와 그 산하의 지방정부(카운티나 시정부)와의 관계에 관한 것으로 출발하였다.

    ① 딜런의 법칙 : 중앙위주의 하향적 원칙으로서 자치권이 상당히 제한받는 제도이다. 즉, 주의회가 명백하게 부여하지 않은 권한은 지방정부가 그것을 보유할 수 없다고 엄격하게 해석하는 것이 Dillon's Rule(딜런의 법칙)이다.

    ② 홈룰의 원칙 : 지방정부(시정부)가 정책을 스스로 결정할 수 있는 권한을 부여하는 것으로 자치권이 비교적 광범위하게 인정되는 제도이다. 즉, 지방정부의 권한이 아니라고 명백하게 부정되지 않으면 지방정부가 그 권한을 보유한다고 관대하게 해석하는 방법이 Home-rule의 법칙(자치의 법칙)이다.

  (2) 주정부가 지방정부에 부여한 권한을 해석하는 데는 위 두 가지 기본원칙이 선택적으로 적용되며, 따라서 미국지방정부의 조례제정권과 제정된 조례에 대한 해석은 딜런의 법칙과 홈룰의 법칙에 따라서 상당히 다르게 나타날 수 있는데 대체로 홈룰의 원칙이 더 지배적이다.

  <예제> 다음은 미국에서의 자치권에 대한 인식의 하나이다. 무엇인가?

        

지방정부(시정부)가 정책을 스스로 결정할 수 있는 권한을 가지는 것으로 자치권이 비교적 광범위하게 인정되는 제도이다. 즉, 지방정부의 권한이 아니라고 명백하게 부정되지 않으면 지방정부가 그 권한을 보유한다고 관대하게 해석하는 방법이다.

         ① 딜런의 법칙                                      ② 홈룰의 원칙

         ③ 시장-시의회제도                                  ④ 통합성의 원칙 

         ⑤ 보충성의 원칙

   (해설) 자치권에 대한 입장에는 두 가지가 있다. 딜런의 법칙과 홈룰의 법칙이 그것인데 이들 모형은 미국 주의회와 그 산하의 지방정부(카운티나 시정부)와의 관계에 관한 것으로 출발하였다.  【답】②

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☻ 쟁점2  지방의회와 자치단체장간 갈등해결방안 (이승용)

  지방자치가 발전해 가는 과정에서 필연적으로 나타나게 되는 문제점 중 하나가 의결기관과 집행기관간의 갈등문제이다. 이러한 지방의회와 단체장간의 갈등으로 인하여 중요한 지역정책이 표류하거나 지역주민의 여망에 부응하지 못하는 경우를 방지하려면 이에 대한 적절한 대책이 강구되어야 한다. 우리의 경우 지방의회와 자치단체장간 갈등해결방안으로는 다음과 같은 것들을 논의할 수 있다.  

  (1) 사전협의제

    ① 중요사항에 대한 양 기관의 협의의무를 법제화할 필요가 있다. 물론 현행 지방자치법도 지방의회사무처 직원의 임명시(제83조), 재정부담을 수반하는 조례제정시(제123조) 등에 양 기관간의 협의를 의무화하고는 있으나, 그 범위의 확대가 필요하다.

    ② 중요사항 및 갈등의 소지가 있는 안건에 대하여 사전협의가 이루어질 수 있도록 양 기관간의 구체적인 대화통로를 갖도록 한다.

  (2) 단체장 불신임권 및 지방의회 해산권

    보다 적극적인 방안으로서 지방의회의 단체장 불신임권과 단체장의 의회해산권의 상호채택을 적극 검토할 필요가 있다. 물론 이의 채택에 대하여는 과거 자치제의 경험에서의 남용의 폐단, 기관대립주의에 위배되는 점, 대부분의 외국이 채택하지 않고 있는 점(일본은 채택) 등을 들어 우려가 많은 것이 현실이다. 그러나 다음과 같은 점을 고려할 때 그 채택의 적극적인 검토가 필요하다 하겠다.

    ① 불신임권과 의회해산권은 상호간 조정방식으로서의 갈등해소수단인 동시에, 대등한 협조의 필수요건으로서의 양 기관간의 세력균형을 위한 가장 강력한 권한이다.

    ② 사법절차에 의한 갈등해결은 기본방향에서 논의한 바와 같이 상호간 조정방식에 비하여 우선순위에 뒤질 뿐만 아니라, 현행 사법절차는 그 발동요건에 제약이 있어 실효성이 적다.

    ③ 향후 직선제 장과 지방의회 간의 갈등이 정치적 이유 등으로 장기화될 경우 법적 해결수단보다는 정치적 해결수단이 보다 유효할 것이다.

    ④ 과거 임명제시절(지방자치법 제4차 개정)에도 불신임권과 의회해산권을 인정한 바 있다.

    ⑤ 과거와 비교하여 자치의식이 많이 향상되어 남용의 우려가 상대적으로 적어졌다.

    ⑥ 가장 중요한 이유로서 불신임권과 의회해산권과 같은 강력한 견제수단의 존재는 양 기관으로 하여금 상호파국을 막기 위하여 사전에 협조․조정을 강제하는 효과를 지닐 수 있다.

  (3) 주민투표제

    의결기관과 집행기관 간의 장기적 대립상황의 해결을 위하여는 사법적 해결방식보다는 불신임권 및 의회해산권의 인정, 또는 주민참여에 의한 해결방식이 보다 효과적이다. 그러나 주민참여에 의한 해결방식은 일반적으로 불신임권, 의회해산권을 인정 않는 경우에 그 대체수단으로서(인정하는 경우에도 보완 또는 대체수단으로서) 채택하는 것이 좋다.

  (4) 의결기관과 집행기관의 통합 - 통합형 정부형태의 채택

    의결기관과 집행기관이 구분되지 않거나 양자간 유기적인 협조를 중시하는 일종의 내각책임제방식으로서 지방의회가 중심이 되어 지방행정을 책임지게 된다. 영미 또는 프랑스에서 주로 채택하고 있는 제도로서 권력통합주의에 입각하여 지방자치단체의 정책결정기능과 정책집행기능을 지방의회에 귀속시키는 형태이다.

  (5) 권한 및 사부배분의 명확화 

    많은 경우 양 기관간의 갈등은 권한 또는 소관업무 한계의 불분명으로부터 기인한다(이계희). 이를 명확히 하는 일은 양자간의 갈등완화에 이바지하게 될 것이다.

  (6) 기타 - 지방의원의 위상 강화 

    의원의 신분, 권한, 명예, 대우, 경비 등의 문제로 야기된 불필요한 갈등이 적지 않다. 이러한 사유로 인한 갈등을 예방하기 위하여는 의정활동 보좌기능의 강화, 지방의원에 대한 적절한 예우, 의정활동에 소요되는 경비의 합리적 보상책 강구, 대학 또는 연구기관과의 연계하의 의정활동 지원체제의 확립 등의 검토와 아울러 의원들의 능력발전 Program의 체계적 실시 및 지원 등에 대한 전향적인 고려가 있어야 한다.

  <예제> 자치단체간 분쟁조정을 위한 현행 우리나라의 제도로 맞지 않는 것은?

         ① 자치단체간 권한쟁의심판권은 헌법재판소에 있다.

         ② 자치단체의 위법․부당한 행정행위를 상급자치단체는 취소․정지시킬 수 있고 이에 불복시 자치단체는 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다.

         ③ 시․군․구 간의 분쟁은 시․도지사가 조정한다.

         ④ 국무총리실에 자치단체분쟁조정위원회가 설치되어 있다. 

         ⑤ 자치단체분쟁조정위원회에 의한 분쟁조정은 당사자 쌍방의 신청이 있어야 한다.

   (해설) 자치단체분쟁조정위원회는 행정자치부장관과 각 시․도지사 소속하에 각각 설치되어 있다.  【답】④

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